Op 22 juli bereikte de Europese Raad een historisch akkoord over de lancering van een stimuleringsplan voor de economieën van de Unie ter waarde van 750.000 miljoen euro, met als doel het economisch herstel te vergemakkelijken en de stijging van de uitgaven voor de volksgezondheid te financieren.
Hoewel het nieuws goed is ontvangen door de publieke opinie, heeft het bereikte akkoord ook enkele controversiële aspecten die beloven om in de toekomst sterke controverses te blijven voeden.
In principe zullen de middelen worden gebruikt voor projecten die verband houden met het verminderen van de CO2-uitstoot en de digitalisering van de economie, evenals de financiering van zorgkosten. Op deze manier moet het een duurzaam pad van economisch herstel bevorderen en een ineenstorting van de overheidsfinanciën in de zwaarst getroffen landen voorkomen. De uiteenlopende meningen binnen de Europese Unie over de concrete voorwaarden voor de uitvoering van het plan hebben echter geleid tot een akkoord dat niet volledig aan de ambities van iedereen voldoet en pas na langdurige onderhandelingen in Brussel.
Cicaden en mieren
Het eerste om in gedachten te houden is dat het debat rond Europese herstelfondsen niet zelf tot stand is gekomen, waartoe al maanden geleden was besloten. Integendeel, de discussies gingen over het bedrag van deze fondsen, hun conditionaliteit en welk deel ervan zou moeten worden toegekend als niet-terugbetaalbare subsidies of langlopende leningen. Het gaat dus niet om Europese solidariteit, maar om begrotingsdiscipline en economische stabiliteit.
In dit debat vinden we twee zeer goed gedifferentieerde groepen van landen: aan de ene kant de zogenaamde "zuinige" (Holland, Oostenrijk, Zweden, Finland en Denemarken), dat wil zeggen degenen die zich het meest zorgen maken over het begrotingssaldo in de Europese Unie en daarom de meest betrokken, terughoudend voor onvoorwaardelijke hulp. Opgemerkt moet worden dat deze landen, gezien hun omvang en inkomensniveau, nettobetalers zouden zijn aan de nieuwe Europese fondsen, dat wil zeggen dat ze meer zouden bijdragen dan ze zouden kunnen terugkrijgen.
Aan de andere kant staan de economieën die het hardst zijn getroffen door de crisis, Spanje en Italië (in mindere mate ook Griekenland, Portugal en Frankrijk). Ze waren sterk afhankelijk van toerisme en gastvrijheid en sleepten eerdere problemen van overheidsschulden en chronische tekorten voort, en vroegen om een grotere inspanning van de rest van de Europese Unie om hun economieën te redden. Deze twee landen zouden het meest profiteren van de verdeling van de hulp, die respectievelijk rond de 140.000 en 209.000 miljoen euro zou kunnen bedragen.
De zuinige landen, de "mieren" van Europa
In het huidige tempo zou Spanje 39 jaar nodig hebben om uit de schulden te komen tot een stabiel niveau, Griekenland 258 en Italië 628
Vanuit het gezichtspunt van de 'zuinige' landen vertoont de huidige situatie grote gelijkenis met de fabel van de sprinkhaan en de mier. Uiteraard zou de eerste categorie overeenkomen met landen met een tekort, die hun tekort en overheidsschulden niet meer konden aanpassen sinds 2014, toen de economische situatie gunstiger was. De mieren zouden de landen zijn die van de jaren van economische groei hebben geprofiteerd om hun openbare rekeningen in evenwicht te brengen, zelfs ten koste van het opgeven van betere openbare diensten, maar dankzij dit staan ze nu in een veel sterkere positie.
De sleutel tot het dilemma is de fiscale ruimte die deze groepen landen hebben besloten te hebben. Dat wil zeggen, het vermogen om te lenen in het geval dat er in de toekomst een nieuwe crisis zou kunnen plaatsvinden (zoals het eindelijk is gebeurd). Als aan de ene kant de 'mier'-landen genoeg zouden hebben gespaard om weer in de schulden te kunnen raken zonder hun solvabiliteit in gevaar te brengen, zouden de 'sprinkhanen'-landen hebben geprofiteerd van de jaren van economische hoogconjunctuur om hun consolidatietraject te versoepelen.
Spanje zou hier een voorbeeld van kunnen zijn: sinds 2015 heeft het zijn overheidsuitgaven elk jaar verhoogd en heeft het ondanks een benijdenswaardige groei (soms meer dan 3%) geen overschot kunnen realiseren. In 2019 steeg het tekort zelfs voor het eerst sinds 2012.
De bovenste grafiek kan ons helpen deze redenering te visualiseren. Zoals we kunnen zien, is het duidelijk dat de Europese Unie in termen van budgettaire houdbaarheid in drie grote groepen kan worden verdeeld: landen waarvan de schuld niet hoger is dan 60% van het BBP (aanbevolen niveau), landen die er al in zijn geslaagd om deze tot onder de 60% te verminderen dat bedrag en degenen die dat nog moeten doen. Met uitzondering van Oostenrijk vinden we de 'zuinige' landen in de eerste twee categorieën, wat een duidelijke indicatie is van hun begrotingsdiscipline en hun inzet voor de stabiliteit van de overheidsfinanciën op lange termijn. Onder hen springt Nederland eruit, dat in slechts 2 jaar de 60%-grens heeft weten te doorbreken en in 5 jaar zijn schuld met 19% van het BBP heeft verminderd.
Aan het andere uiterste vinden we Spanje, dat zijn schuld jaarlijks met iets meer dan 1% van het BBP heeft verminderd en het zou maar liefst 39 jaar duren om terug te keren naar een stabiel niveau. De cijfers zijn zelfs nog zorgwekkender als we landen meetellen die externe financiële steun hebben gekregen of daarover onderhandelen, zoals Portugal (23 jaar), Griekenland (258) en Italië (628). Het Franse geval is direct onmogelijk in te schatten, aangezien het het enige EU-land is dat zijn relatieve schuldenlast in de periode 2014-2019 heeft verhoogd.
Het is belangrijk om te onthouden dat de stijging van de schuld als gevolg van de coronaviruscrisis niet in deze schattingen is opgenomen, dus we moeten nog hogere cijfers verwachten. In ieder geval lijkt het, gezien de gegevens, duidelijk dat de landen die nu Europese hulp aanvragen, in feite de prijs betalen dat ze de jaren van economische groei niet hebben benut om hun rekeningen in evenwicht te brengen. Dit zouden dus landen zijn die een enorme leenfaciliteit hebben in jaren van crisis, maar grote weerstand tonen om in periodes van groei uit de schulden te komen.
De roep om solidariteit van de "cicaden"
Het standpunt van deze landen is echter radicaal anders, aangezien zij van mening zijn dat Europese fondsen een essentiële pijler zijn van de economische convergentie waarop het eigen politieke project van de Europese Unie is gebaseerd. Volgens de regeringen van Italië en Spanje is het echte gevaar voor Europa dat twee van zijn grootste economieën (respectievelijk de derde en vierde) failliet gaan en de crisis in de rest van het continent verergeren.
Aan de andere kant gaat de positie die wordt verdedigd door de landen die het meest profiteren van Europese fondsen, veel verder dan een specifiek mechanisme van financiële bijstand. In die zin beoogt het discours systemen voor de herverdeling van rijkdom te consolideren die vergelijkbaar zijn met de systemen die al bestaan op nationaal niveau, maar uitgebreid tot het Europese niveau. Met andere woorden, als binnen elk land rijke burgers meer belastingen betalen om inkomen en diensten aan de armen over te dragen, zou het logisch moeten zijn dat de landen met het hoogste inkomen per hoofd van de bevolking ook een deel van hun vermogen aan de armere doorgeven.
Onderhandelingen en moreel risico
Zuinige landen konden niet accepteren wat zij als chantage zagen, maar ze konden ook niet twee van de grootste economieën van de Europese Unie failliet laten gaan.
Dit is zeker geen eenvoudige vraag, maar speltheorie en analyse van onderhandelingstechnieken kunnen hier enig licht op werpen. Ten eerste is het duidelijk dat 'zuinige' landen een duidelijk moreel risico zien bij het verlenen van onvoorwaardelijke hulp. Op een vergelijkbare manier als wat er gebeurde met de grote banken in de crisis van 2008, zouden Italië en Spanje hun toevlucht kunnen nemen tot hun status van Te groot om te falen (te groot om te vallen). Met andere woorden, het feit dat ze zouden falen, zou een nog grotere recessie in heel Europa veroorzaken. Op deze manier zouden Nederland, Oostenrijk, Denemarken, Zweden of Finland uiteindelijk toegeven, simpelweg omdat ze het zich niet konden veroorloven dat er geen overeenkomst was.
Het probleem in verband met moreel risico is dat een dergelijke concessie in feite een beloning zou zijn voor fiscale onverantwoordelijkheid, en daarom zou kunnen leiden tot een herhaling van dergelijke situaties in de toekomst. De begunstigde landen zouden worden bevestigd in hun ongedisciplineerdheid en zouden anderen aanmoedigen hetzelfde te doen, terwijl de reddende landen zouden kunnen merken dat hun offers tevergeefs zijn geweest sinds ze in de zakken van Zuid-Europeanen zijn beland. Met andere woorden, het zou chantage zijn die al snel zou veranderen in een permanente vicieuze cirkel.
Maar als het feit dat ze te groot zijn om te vallen een argument in het voordeel van Italië en Spanje had kunnen zijn, is er ook een factor die de balans in evenwicht heeft gebracht: tijd. Laten we niet vergeten dat deze landen degenen zijn die de middelen in de eerste plaats nodig hebben, en daarom zouden zij ook het meest getroffen zijn door een mogelijke vertraging in de onderhandelingen. Voor zover ze geen alternatieve financieringsbronnen hebben (het grootste deel van hun staatsschuld moet door de Europese Centrale Bank worden gekocht om ervoor te zorgen dat ze een houdbare rente betalen), konden ze het zich ook niet veroorloven om geen overeenstemming te bereiken.
De consensus die in Brussel werd bereikt, beantwoordt daarom aan een scenario van een gezamenlijk spel, dat wil zeggen een situatie waarin alle spelers hun specifieke resultaat maximaliseren door samen te werken met anderen. Zo had elk land meer kunnen profiteren door een akkoord te ondertekenen waarin het concessies heeft moeten doen dan door helemaal niets af te stemmen.
Dit verklaart het feit dat de "zuinige" landen afstand hebben gedaan van een aantal van hun aanvankelijke eisen, zoals het vetorecht op de uitgavenplannen van de begunstigde landen, en dat deze op hun beurt toegaven het aandeel van de directe hulp te hebben verminderd en de voorwaardelijkheid van de fondsen tot de presentatie van plannen voor begrotingsconsolidatie.
Uiteindelijk zullen de 750.000 worden toegekend als directe overdrachten (390.000) en langlopende leningen (360.000), en worden verdeeld over de landen op basis van criteria zoals bevolking, BBP en werkloosheidspercentage. Het verkrijgen van deze fondsen zal echter onderworpen zijn aan budgettaire aanpassingsverplichtingen die moeten worden goedgekeurd door de andere EU-landen en de aanbevelingen van de Europese Commissie zullen verplicht zijn. Met deze overeenkomst besluit Europa zwaar te wedden op een stimuleringsplan om uit de crisis te komen, waarmee een pact wordt bezegeld dat tot doel heeft zijn diepe interne verdeeldheid te overwinnen.