De Portugese overheidsfinanciën sloten 2016 af met het laagste tekort in decennia, terwijl de uitgaven voor pensioenen en salarissen weer groeiden. Vandaag de dag zien veel New Keynesiaanse economen Portugal als bewijs dat het beleid van fiscale expansie in staat is om een economie nieuw leven in te blazen. Is het herstel van Portugal echt een voorbeeld dat het keynesianisme werkt?
Volgens gegevens die in maart door het INER (Portugees officieel instituut voor de statistiek) zijn gepubliceerd, is het overheidstekort in 2016 gedaald tot 2,1% van het bbp, onder de doelstelling van 2,5% die door de Europese autoriteiten is vastgesteld, en zijn de resultaten van 2015 met name verbeterd (4,4%). Het nieuws verraste al snel de markten, die zich afvragen hoe een land met een anti-bezuinigingsbeleid de overheidsuitgaven kan verhogen en tegelijkertijd het tekort kan verkleinen. In dit artikel stellen we drie mogelijke verklaringen voor.
Eerste mogelijkheid: een nieuw keynesiaans "wonder"
Om de huidige situatie in Portugal te analyseren, is het belangrijk om de economische situatie in gedachten te houden die in 2015 werd geërfd door de huidige regeringscoalitie onder voorzitterschap van de socialist Antonio Costa: een land dat zwaar is getroffen door de economische crisis, met de daaruit voortvloeiende vernietiging van werkgelegenheid en het productieve weefsel , afhankelijk van externe financiering en met een bijzonder kwetsbaar financieel systeem.
In een minder geïntervenieerde economie was het misschien voldoende geweest om de aanpassing van de particuliere sector te vergemakkelijken, maar in Portugal (waar een groot deel van de economische activiteit afhankelijk is van de staat en zelfs in goede jaren was er geen duidelijke begrotingsdiscipline) leidde de crisis tot een snelle verslechtering van de overheidsfinanciën en een exponentiële toename van de schulden. Geconfronteerd met een duidelijk onhoudbare situatie, aarzelde de Portugese regering niet om hulp te vragen, en zo werd in 2011 een redding van 78.000 miljoen euro overeengekomen, verstrekt door de Europese Unie en het IMF.
Dankzij het programma voor financiële bijstand kon de Portugese regering over liquiditeit beschikken om de huidige activiteiten van de staat in stand te houden en aan haar onmiddellijke verplichtingen te voldoen, maar in ruil daarvoor moesten de Portugese autoriteiten een streng budgettair consolidatieplan uitvoeren. Op deze manier werd het tekort geleidelijk verminderd door middel van nogal impopulaire maatregelen, zoals de verhoging van directe en indirecte belastingen en verlagingen van openbare diensten, lonen en pensioenen, terwijl de particuliere sector relatief stagneerde en veel jongeren het land verlieten in afwezigheid van werkgelegenheid.
De coalitie die in 2015 aantrad, aarzelde echter niet om de postulaten van de keynesiaanse economie te onderschrijven, die pleit voor budgettaire expansie om de economische activiteit te herstellen. Volgens deze opvatting verhogen hogere overheidsuitgaven de koopkracht van burgers en stimuleren ze de consumptie, waardoor de staat meer belastingen kan innen. EEN vicieuze cirkel tussen overheidsuitgaven en tekort, in tegenstelling tot de vicieuze cirkel waarin Portugal leek te lijden als gevolg van het bezuinigingsbeleid. Om deze reden heeft de nieuwe Portugese regering niet geaarzeld om de maatregelen van voorgaande jaren terugdraaien, opnieuw de lonen en pensioenen te verhogen, sommige belastingen op werknemers te verlagen en de privatiseringsplannen van openbare bedrijven te bevriezen. Het resultaat is een sterke begrotingsconsolidatie, wat zou aantonen dat effectiviteit van neo-keynesiaans beleid.
Tweede mogelijkheid: verandering van economisch model
Een alternatieve verklaring voor de goede gegevens uit Portugal is de omschakelen naar een productief model efficiënter die het land heeft meegemaakt tijdens de periode van recessie en aanpassing (2009-2014). Volgens deze benadering had de economie van vóór de crisis te lijden onder ernstige macro-economische onevenwichtigheden, met name een versoepelde begrotingsdiscipline en een sterk extern tekort, dat in 2008 9,7% van het bbp bereikte. De aanpassingsplannen zouden echter hebben geleid tot een toename van het concurrentievermogen met een dubbel positief effect: enerzijds maakten ze het land een aantrekkelijkere bestemming voor internationale investeerders; Anderzijds hebben Portugese producten dankzij de daling van de productiekosten beter kunnen concurreren op buitenlandse markten.
De gegevens lijken deze theorie te ondersteunen: directe buitenlandse investeringen verdubbelden tussen 2009 en 2014, terwijl de export in dezelfde periode met 41,6% groeide. Op deze manier heeft de Portugese economie bereikt het historische handelstekort corrigeren trade, en de buitenlandse sector is van een bron van onevenwichtigheden uitgegroeid tot een motor van groei. Anderzijds heeft de stijging van de particuliere consumptie de krimp van de overheidsconsumptie gecompenseerd, terwijl de investeringen aan belang inboeten en de daling slechts gedeeltelijk werd gecompenseerd door de grotere deelname van buitenlandse investeerders.
Volgens dit standpunt zou de vermindering van het Portugese tekort dus eenvoudigweg het gevolg zijn van de herstel van een productievere economie, die zou zijn bereikt dankzij maatregelen met hoge maatschappelijke kosten in de eerste jaren, maar die op lange termijn de groei en het scheppen van banen opnieuw zouden stimuleren.
Derde mogelijkheid: meer uitgaven, minder investeringen
De meest sceptische van het nieuwe "Portugese wonder" beweren dat het niet mogelijk is om te spreken van een succes van het Nieuw-Keynesiaanse beleid, omdat het in werkelijkheid niet heeft bestaan. Hoewel het waar is dat de Portugese regering maatregelen heeft genomen om de overheidsuitgaven te verhogen, heeft zij ook bezuinigen in andere sectoren niet minder belangrijk zoals onderwijs (door een einde te maken aan de steun aan alle particuliere scholen in gebieden waar andere openbare scholen zijn). Aan de inkomenszijde stellen zij dat de afschaffing van de buitengewone bijdrage van werknemers (ingevoerd in 2014) werd gecompenseerd door een verhoging van de indirecte belastingen (suikerdranken, luxegoederen, verhuur van toeristische eigendommen, enz.), waardoor ook de koopkracht van de burgers.
Het gebied dat echter het meest wordt getroffen door de bezuinigingen van de nieuwe Portugese regering, zijn ongetwijfeld de overheidsinvesteringen, die het afgelopen jaar met 29% (1.169 miljoen euro) moesten worden bezuinigd. Deze vermindering bedraagt 0,7% van het BBP, wat, opgeteld bij de verkoop van de activa van Banif (die een verlies vertegenwoordigde van ongeveer 2.500 miljoen, 1,5% van het BBP), zou leiden tot een totale verbetering van 2,2%, bijna de totale begrotingsconsolidatie voor het jaar (2,4%). Volgens tegenstanders van de regering is het probleem dat bezuinigingen op de overheidsinvesteringen een negatief effect kunnen hebben op de productiviteit, naast de verslechtering van de infrastructuur en het land tot grotere afhankelijkheid van buitenlands kapitaal leiden. Al deze problemen zullen de komende jaren misschien niet zichtbaar zijn, maar het kunnen risicofactoren op de lange termijn zijn.
Daarom zou het volgens dit standpunt moeilijk zijn om te spreken van een nieuw-keynesiaans beleid, aangezien de Portugese economie wereldwijd gezien steeds minder ingegrepen. De overheidsuitgaven zouden verre van gestegen zijn, maar zouden gewoon opnieuw zijn toegewezen. De gegevens lijken deze hypothese ook te ondersteunen: de overheidsuitgaven gingen van 48,4% van het bbp in 2015 naar 45,1% in 2016, terwijl de belastingdruk daalde van 44% naar 43,1%.
Concluderend kunnen we zeggen dat de Portugese begrotingsconsolidatie een onmiskenbaar feit is, maar de verklaringen zijn zo tegenstrijdig dat het moeilijk is om het als een succes te kwalificeren zonder bang te hoeven zijn dat het fout is. De waarheid is dat de overheidsfinanciën vandaag de dag misschien een stap dichter bij duurzaamheid zijn, maar de Portugese economie lijkt nog een lange weg te gaan, vooral als we er rekening mee houden dat de werkloosheid (vooral jongeren) op een hoog niveau blijft. Bovendien bedraagt de overheidsschuld nog steeds ongeveer 130% van het bbp en worden de effecten ervan door de belangrijkste instanties geclassificeerd als "junk bonds", wat het moeilijk maakt om de staat te financieren en afhankelijk blijft van de ECB. Ondertussen zijn de meningen verdeeld tussen degenen die Portugal zien als een voorbeeld van New Keynesiaans succes en degenen die voortdurend verbaasd zijn over hoe een land de strijd tegen de bezuinigingen in Europa kan leiden en tegelijkertijd de bezuinigingen op zijn eigen burgers kan vergroten.
